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“2030愿景”背景下沙特能源战略转型

关注:231发表时间:2018-07-31 15:23:50

2016年4月,沙特阿拉伯王国(简称沙特)正式发布了“沙特阿拉伯2030愿景”(Saudi Arabia's Vision 2030,以下简称为“2030愿景”)和“国家转型计划”(简称“NTP”),标志着沙特经济转型再次起航,其中沙特能源战略转型是“2030愿景”背景下沙特经济转型的重要内容。沙特是世界性能源大国和“一路一带”的关键性支点国家,全面认识“2030愿景”背景下的沙特能源战略转型是推进“一路一带”倡议和深化中沙两国能源合作的前提和基础。

沙特能源政策转型的背景

沙特颁布“沙特2030愿景”推动能源战略转型,是沙特基于世界能源格局和国内经济社会形势做出的重大战略决策,具体体现在以下几个方面。

一、世界石油格局调整,沙特面临严重挑战

首先,传统能源在世界能源结构中份额和地位逐渐下降。伴随新能源技术获得较大发展,世界新能源和可再生能源替代化石能源进程加快,石油在全球能源消费总量中的比重已经连续13年下降且再次达到历史最低点,并且预计将从2012年的33%下降至2040年的30%。其次,世界石油供应多中心化,沙特对世界石油格局影响力持续下降。20世纪70年代以来,石油进口国为了维护能源安全、摆脱对中东石油的过度依赖,大力在中东之外地区开发新的常规石油资源和非常规油气资源,全球能源生产格局正在形成以非常规油气为主的西半球、以常规油气为主的东半球两大生产版图。中东地区的地位相对下降,以沙特为首的石油输出国组织(OPEC)正在从世界石油市场的“垄断供应者”蜕变为“边际供应者”。

二、国际石油价格大跌,沙特面临严重经济危机

石油是沙特的主导性产业,石油产业收入约占政府总收入的75%、国内生产总值的40%,以及出口收入的90%。这导致沙特经济抗风险能力差,其经济状况长期随国际石油价格起伏而波动。自2014年6月以来,国际石油价格由2014年6月的114.81美元/桶暴跌至2016年2月的27.92美元/桶,当前仍然在50美元/桶上下徘徊。沙特也随之遭遇严重经济危机,其国内生产总值(GDP)增长率由2015年的4.1%下降至2017年的0.1%;财政赤字占国内生产总值的比重在2015—2017年分别为15.8%、17.2%和9.3%。国际货币基金组织(IMF)预测,2016—2022年,沙特经济增速将显著放缓;经常性项目持续逆差,财政巨额赤字,政府债务急剧增长,将成为沙特经济常态。IMF甚至预测,如果国际石油价格持续低迷,沙特将在五年内破产。

三、沙特经济结构不合理,经济社会问题凸显

首先,沙特石油工业经过数十年发展,已经接近或者达到石油生产峰值,发展潜力有限。由于石油工业是沙特经济的支柱,石油工业发展潜力的不足必然使沙特经济发展的后劲不足。其次,沙特国内石油需求增加影响沙特石油出口。沙特国内对石油的需求以每年7%的速度增长,在2030年将达到800万桶/日,沙特将在21世纪30年代末成为石油纯进口国。沙特国内燃料消费量的增加,必然将会导致石油出口量减少,威胁沙特政府收入和出口收入。再次,沙特高度依赖石油工业,致使沙特非石油工业发展迟缓,进而使沙特经济结构单一化,不利于经济均衡发展。最后,石油工业是资源密集型产业和资金密集型产业,对劳动力吸纳能力不足,沙特石油部门就业人数只占沙特就业总人数的5%。由于沙特人口增长过快,失业率,尤其是青年失业率居高不下,失业问题已经成为威胁沙特政治稳定的社会问题。

沙特能源转型的内容和措施

为了应对国际形势和国内环境的新变化,沙特主动调整能源发展战略和政策,并采取多种应对措施。目前沙特能源转型只是体现在沙特“2030愿景”“国家转型计划”和政府高官讲话中,尚没有专门的政府阐述文件。而且能源转型是一个涉及多种能源种类、多个领域、多个环节的系统工程,但是沙特能源转型的核心内容仍然是围绕石油工业转型展开。与沙特原有的能源发展战略不同的是,当前沙特能源转型更加重视石油与其他能源、石油工业与经济社会问题间的平衡关系,具体在于如下方面。

一、维持沙特石油生产总体稳定

首先,继续投资石油工业,维持强大的石油生产能力。在石油工业上游的投资上,沙特计划未来五年在能源项目上投资1240亿美元,这超越了已经在执行的420亿美元的项目。沙特阿美公司计划到2025年投资3340亿美元支持石油产业以维持石油产能。其次,扩大在非常规石油领域的投资。一方面,沙特石油开发由陆地向海洋进军。沙特计划在未来五年内将在阿拉伯海湾和红海投资80亿美元勘探调查和开发海上油田。另一方面,沙特大力开发非常规石油。沙特将在沙特北部的瓦哈尔以及福拉盆地东部投资80亿美元用于开发页岩和紧密砂岩,以期增加非常规石油和天然气的产量。

二、重点发展炼油化工产业

“2030愿景”计划将沙特财政收入中的非石油收入从现在的1630亿里亚尔(435亿美元)提高至2030年的1万亿里亚尔(2667亿美元);沙特非石油收入占政府收入的比例将由当前的10%提高至2030年的70%。沙特所谓的“非油产业”指的是石油炼制和石油化工领域。在国内方面,沙特阿美公司计划将炼油能力由当前每天的500万桶提升至2020年的800万至1000万桶,超越埃克森美孚的炼油能力,在2020年前后成为全球最大的炼油企业;沙特计划在未来十年内将石化企业的产能扩大30%,使沙特成为全球第三大石化产品生产国。在国外方面,沙特在包括美国、日本和韩国等在内的成熟市场和包括中国在内的新兴市场中大量投资、收购和兴建石油化工企业,如沙特控制了美国的德克萨斯的阿瑟炼油厂(Arthur refinery)、韩国的双龙石油化工有限公司(S-Oil Corp),投资了马来西亚的柔佛州首府新山的炼油石化项目(RAPID项目)、印度尼西亚的芝拉扎(Cilacap)炼油厂、中国的福建联合石化公司。

三、采取“向东看”战略

沙特对外石油政策的目标就是平衡世界石油市场供求和巩固市场份额。沙特实施“向东看”战略是巩固和扩大市场份额尤其是亚太地区市场份额的重要手段。一方面,多次调低运向亚洲的石油价格。自2015年以来,沙特多次以优惠价格向以中国为代表的亚太市场出口石油,对欧美市场则取消价格优惠。另一方面,萨勒曼国王访问亚洲多国,向亚太地区投资下游资产——石油化工企业,以确保获得稳定的石油消费市场。沙特阿美公司还在中国、日本和韩国的多个炼油和市场营销项目中持有大量合资和投资股权,其附加条件均是沙特提供炼化厂所使用的石油。

四、大力发展天然气和包括太阳能、核能等在内的新能源

在天然气领域,“沙特2030愿景”提出要实现天然气产量翻番,建设覆盖全国的天然气输送网。未来沙特将致力于完善国内天然气设施,提高天然气开发利用水平,增加天然气在国内一次能源消费中的比例,减少电力行业的石油燃烧,使更多石油用于出口。预计到2030年,沙特的天然气产量可达2300亿立方米。在新能源领域,根据“沙特2030愿景”,沙特计划到2030年增加可再生能源发电9.5吉瓦。“国家转型计划”规划到2020年,可再生能源发电量增加3.34吉瓦,或者可再生能源发电量在沙特发电总量中的占比提升至4%。沙特政府还通过《萨勒曼国王可再生能源法案》进一步推动新能源产业发展。2017年1月16日,沙能源工业和矿产资源大臣法力赫宣布,沙特将于2032年前在新能源领域投资300—500亿美元,计划在未来十年内推出30个太阳能和风力发电项目,在2023年之前实现可再生能源发电量占全国总发电量的10%。

五、以石油工业带动其他经济领域发展,实现经济多元化

首先,“沙特2030愿景”提出,沙特阿美公司要从石油生产商转型为多业态的全球工业集团。沙特阿美将自身定位为综合性能源公司,将天然气、炼油化工、技术装备、新能源等领域打造为沙特阿美的发展方向,从而带动其他工业和经济领域发展。其次,沙特计划将出售沙特阿美公司5%股份,获得1060亿美元的现金,并将所获得的资金投入到沙特阿拉伯公共投资基金。沙特阿拉伯公共投资基金在国内进行投资,大力发展非石油工业,从而降低该国对原油相关收入的依赖程度。再次,“沙特2030愿景”明确提出,推动包括工业装备制造本地化在内的工业制造业发展。2015年,沙特阿美公司推出了“本地总价值提升计划”(In-Kingdom Total Value Added Programme,简称:IKTVA),其目标是将沙特与能源相关的设备本地化率由当前的35%提高至2021年的70%。“国家转型计划”计划到2020年,涉及本地化支出的投资占沙特公共支出和私营部门投资的比例将由现在的35%提升至2020年的50%。同时沙特政府努力打造沙特石油产业和技术中心——达兰技术谷。

沙特能源战略转型的机遇与挑战

在“2030愿景”背景下,沙特能源战略转型的框架已经初步显现,但是沙特能源转型前景和效果取决于其面临的机遇和挑战。

当前沙特能源转型具有两大机遇:

一、国际石油价格下跌倒逼沙特决策者推动能源转型

国际石油价格自2014年6月以来大幅下跌,且持续低迷。沙特政府遭遇严重的经济危机,同时沙特的产业结构不合理、经济抗风险能力不足、经济发展动力不足等深层次问题再次凸显。这促使沙特决策者形成普遍共识,以石油工业为经济支柱的经济发展模式难以为继,必须推动沙特能源转型,改变过度依赖石油出口的局面,以期推动经济持续稳定增长。

二、沙特新政府期待通过推动能源转型,改善经济现状,以期改善政府形象,扩大王储政治影响力。

2017年6月21日,沙特国王萨勒曼发布命令任命穆罕默德?本?萨勒曼为王储。作为沙特王储和未来国王继承人,穆罕默德不仅是沙特经济事务的“操盘手”,而且是“2030愿景”和“国家转型计划”的主导者。沙特能源转型成功与否,不仅决定沙特经济发展前景,更影响穆罕默德王子的政治形象。穆罕默德为了巩固权力,彰显个人能力,必然会全力推进沙特能源转型计划。

但是沙特能源转型面临的挑战仍然不容忽视:

一、沙特能源转型计划自身存在不足

一方面,能源转型的目标繁多,领域广泛,内容丰富,而过多的目标难免会产生内在的不协调,部分内容脱离沙特的实际国情,如沙特到2020年就有可能不依靠石油收入生存的目标。当前沙特国内的装备和技术水平,显然难以在短时间内满足沙特装备和服务本土化战略要求。另一方面,沙特能源转型战略、政策和措施不具有系统性。能源转型既是一个涉及政治、经济、技术等方面的系统工程,也是一个涉及制定、执行、考核、反馈等环节的复杂工程。但是沙特政府没有公布一个专门的、系统的政府文件或者报告,也没有一个专门负责统筹协调、执行、考核的机构和机制。因此上述能源转型战略、政策和措施缺乏可操作性,未必能实现沙特能源转型的宏伟目标。

二、沙特政治局势不稳,中东地缘政治环境恶化

政治稳定是沙特能源转型的政治保障。但是沙特政治局势多变,中东地缘政治环境恶化,使能源转型能否顺利实施“蒙上阴影”。在国内层面,自沙特前国王阿卜杜拉于2015年1月23日去世以来,沙特现任国王萨勒曼两次更换王储,打破了沙特传统的“兄终弟及”制度,未来沙特王位继承将面临更大的不确定性,沙特王室内部的权力斗争将更加激烈。在中东地区层面,自2010年年底,中东局势持续动荡,叙利亚战争、也门战争、“伊斯兰国”兴起、伊朗与沙特外交危机、卡塔尔断交危机,恶化了沙特周边的地缘政治环境。这些政治不稳定因素或将延迟沙特推进能源转型的进程,分散沙特推进能源转型的精力。

三、缺乏社会层面的支持

能源转型不仅需要政府驱动,而且需要得到社会民众的支持。但是沙特能源转型缺乏必要的社会支持。首先,沙特能源转型面临国内既得利益集团抵制。沙特石油工业经过数十年的发展,已经形成了庞大的利益集团。尽管当前国际石油价格大跌,但是沙特石油利益集团仍然可以获取巨额利润。沙特能源转型计划降低石油工业在国民经济的地位,出售阿美石油公司股份,推动阿美石油公司从石油生产商向多业态的全球工业集团转型,这必然受到沙特国内既得利益集团的掣肘和抵制。其次,沙特能源转型必须考虑沙特国内民众的耐心和承受力。能源转型将是一个长期的、持续的、痛苦的过程。由于普通民众往往注重眼前利益而不善于做长期规划,非理性且容易情绪化,民众对国家能源转型的耐心和承受力有限。因此民众是否能够长期支持能源转型,仍需有待观察。

四、缺乏充足的资金

当前沙特能源转型投资规模宏大,充足的资金支持是能源转型的必要条件。当前沙特面临政府投入不足和外资投资不足的窘境。沙特政府试图通过增加财政投入,带动社会投资,从而增加对沙特能源转型的资金支持。但是当前沙特面临严重经济危机,国内生产总值增加率低迷,国家财政收入锐减。近几年来,为了扩大地区和国际影响力,沙特积极参与也门内战、支持叙利亚反对派,持续增加军费开支和对外援助,因而加剧其财政危机和经济困难。同时,沙特法律制度对外资投资有较多的限制,这致使外资对沙特能源领域投入不足。

五、缺乏必要的人力资源

一方面,沙特教育与行业需求长期存在错位现象,致使沙特缺乏必要的技术人才。虽然沙特受过中等以上教育者占人口的比例较高,但是沙特教育结构不合理,大部分人接受的是阿拉伯语文学、社会管理、宗教、艺术等相关专业的教育,缺乏物理科学、化工能源、工程建设等方面的专业人才。尽管沙特当前和未来将进一步重视教育,但是学科建设、人才培养需要一个较长的过程。沙特在当前和未来一段时间将缺少充足的、合格的专业技术人才支撑能源转型。另一方面,沙特为了解决本国严重的失业问题,实施以“配额制”为基础的劳工本国化项目,也加剧了自身人才资源匮乏的情况。

经上述分析可知,沙特能源转型面临的挑战多于机遇,沙特能源转型将是一个漫长、曲折、痛苦的过程,前景和效果存在很大的不确定性,且有待观察。(作者单位:上海外国语大学中东研究所)


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